環(huán)保部環(huán)境規劃院：我國城鎮化發(fā)展面臨環(huán)保壓力

確立環(huán)境底線(xiàn)建設新型城鎮(零距離)

——關(guān)于積極應對城鎮化中環(huán)保挑戰的調研報告

環(huán)境保護部環(huán)境規劃院調研組

最近，環(huán)境保護部環(huán)境規劃院圍繞如何積極應對城鎮化中的環(huán)保挑戰這一主題開(kāi)展了系列調研。從調研情況看，當前一些地方城鎮化發(fā)展對自然生態(tài)和資源環(huán)境造成了較大破壞，迫切需要建立嚴格的環(huán)境底線(xiàn)制度，對城鎮建設的格局、規模和質(zhì)量進(jìn)行合理引導和管控，確保城鎮化發(fā)展真正新型、綠色、健康。

我國城鎮化發(fā)展面臨較大環(huán)保壓力

我國資源短缺、環(huán)境脆弱，城鎮人口產(chǎn)業(yè)集中、環(huán)境矛盾尖銳，多年來(lái)城鎮化快速發(fā)展積累了不少環(huán)境問(wèn)題。若不提高城鎮化質(zhì)量，勢必沖擊環(huán)境底線(xiàn)，帶來(lái)更大的環(huán)保壓力。

調查發(fā)現，當前一些地區仍將城鎮擴張、新城新區建設和土地資源大面積開(kāi)發(fā)作為城鎮化發(fā)展的主要途徑，大拆大建、削山填湖，不斷蠶食生態(tài)空間。不少高風(fēng)險的化工園區、污染企業(yè)布置在城鎮風(fēng)道和水源上游，對當地大氣、飲水、居住安全造成威脅。為此，需要進(jìn)一步明確：城鎮山水結構、風(fēng)道河流、生態(tài)系統是大自然演化的結果，實(shí)施符合環(huán)境系統發(fā)展規律的空間環(huán)境管控是新型城鎮化發(fā)展的第一條底線(xiàn)；環(huán)境資源是稀缺資源，環(huán)境承載能力不能無(wú)限透支，確立環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用閾值是新型城鎮化發(fā)展的第二條底線(xiàn)；健康安全的環(huán)境質(zhì)量和優(yōu)質(zhì)的環(huán)境公共服務(wù)是人們健康幸福生活的基礎，這是新型城鎮化發(fā)展的第三條底線(xiàn)。

建立嚴格的空間環(huán)境管控制度

尊重自然山水格局，建立嚴格的空間環(huán)境管控制度，形成人口資源環(huán)境相協(xié)調的國土開(kāi)發(fā)格局和城鎮格局，是優(yōu)化城鎮化發(fā)展格局的必要手段。城鎮化發(fā)展必須尊重自然環(huán)境、尊重自然規律，規劃發(fā)展的城鎮體系要適應區域生態(tài)環(huán)境格局。例如，湖北省宜昌市自然地形呈喇叭口狀，風(fēng)往西吹，水往東流；福建省福州城區外的閩江口是城市的主要風(fēng)道，簡(jiǎn)單的東部開(kāi)發(fā)或者西部開(kāi)發(fā)布局都不利于城市環(huán)境保護；廣東省廣州市南沙是珠三角城市群的幾何中心和大氣敏感區，應從區域環(huán)境安全角度考慮城市發(fā)展布局。這些都需要利用精細化的規劃評估模擬技術(shù)，對重要的紅線(xiàn)空間區域實(shí)施強制性保護，形成有利于污染物擴散、空氣質(zhì)量改善的城市和產(chǎn)業(yè)布局。

實(shí)踐證明，基于區域性環(huán)境安全考慮實(shí)施空間環(huán)境管控，可以事半功倍，從源頭減少環(huán)境破壞。環(huán)境保護部環(huán)境規劃院研究編制的《珠三角區環(huán)保規劃綱要(2004—2020年)》，將12.13%的地區劃分為紅線(xiàn)區域嚴格保護，識別了一批大氣環(huán)境敏感區并限制大氣污染項目布局。這是我國空間環(huán)境管控的最早實(shí)踐。規劃實(shí)施10年來(lái)，禁止了燃煤電廠(chǎng)新建，否決了石油煉化等大氣污染項目在南沙的布局，有效降低了環(huán)境風(fēng)險。

確立環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用的底線(xiàn)

確立環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用底線(xiàn)，遏制對大自然無(wú)限制的索取，是新型城鎮化的重要內容。當前，一些地方對環(huán)境資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、低效利用，透支了城鎮化發(fā)展的元氣。一些水資源短缺地區卻以高耗水的農業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，爭上煤化工項目；一些大氣污染嚴重的地區，仍在發(fā)展煤炭、冶金項目；部分城鎮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境容量及其分布特征極不協(xié)調，污染物排放和能源資源消耗長(cháng)期超負荷，亟待實(shí)施環(huán)境承載力危機管理。

城鎮化不能處處瞄準超常規發(fā)展，處處建設中心城市，無(wú)節制地消耗能源資源、排放污染物，而要切切實(shí)實(shí)以環(huán)境資源承載力為基礎，認認真真分析買(mǎi)不來(lái)的“環(huán)境家底”，確立環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用底線(xiàn)，建立最大允許土地開(kāi)發(fā)比例、最大水資源開(kāi)發(fā)利用總量、環(huán)境容量承載率、污染物排放總量、煤炭消費總量、機動(dòng)車(chē)保有總量等一系列閾值，加大治污減排力度，提高環(huán)境資源利用效率，改善環(huán)境系統交換條件，使城鎮化速度、規模與區域環(huán)境資源承載力相匹配。

守住環(huán)境質(zhì)量健康安全的底線(xiàn)

守住環(huán)境質(zhì)量健康安全的底線(xiàn)，努力提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，是新型城鎮化的標志之一。城鎮承擔著(zhù)維護區域、流域生態(tài)環(huán)境安全的功能，但一些地方忽視或者沒(méi)有明確城鎮的環(huán)境功能，環(huán)境保護要為經(jīng)濟建設讓步，通過(guò)犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取一時(shí)增長(cháng)，造成了較為嚴重的后遺癥。目前，我國城鎮環(huán)境質(zhì)量改善滯后于城鎮化發(fā)展和人民需求的提升，灰霾天氣、黑臭水體、污染場(chǎng)地等影響了人們的健康和生活品質(zhì)。部分城鎮空氣質(zhì)量較差，灰霾已經(jīng)成為常態(tài)；部分城鎮集中飲用水源不達標，城鎮河流一度成為下水道、垃圾河。

新型城鎮化必須將環(huán)境質(zhì)量安全保障作為必要條件，健康安全的環(huán)境質(zhì)量和公平共享的環(huán)境公共服務(wù)是新型城鎮化的題中應有之義。應以人群健康和生態(tài)平衡為基準，確立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)，將提供清潔的空氣、安全的飲水、健康的環(huán)境等作為政府必須履行的職責，強化保障措施，加大供給力度，讓人們看到政府的努力，給人們以明確的預期。

(人民日報 執筆：吳舜澤洪亞雄萬(wàn)軍)