交通部大部制改革啟幕 統管鐵路公路水路民航

適逢兩會(huì )，交通運輸部統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，依舊成為兩會(huì )期間的熱門(mén)話(huà)題。交通運輸部部長(cháng)楊傳堂介紹說(shuō)，公眾最關(guān)心的是綜合交通運輸體制的組建進(jìn)展怎樣。我的首要任務(wù)也是搭建綜合交通運輸管理的‘大舞臺’，這是一份沉重的擔子，任務(wù)艱巨。

“大交通”的新舞臺

2013年3月14日，十二屆全國人大一次會(huì )議批準通過(guò)了國務(wù)院機構改革和職能轉變方案，其中，交通運輸部統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，呼吁多年的交通運輸大部門(mén)制改革終于啟幕。

又逢全國兩會(huì )，剛剛過(guò)去的一年，中國綜合交通運輸管理體制組建進(jìn)展如何，面臨怎樣的難點(diǎn)，交通運輸如何謀劃好未來(lái)的發(fā)展？記者為此專(zhuān)訪(fǎng)了交通運輸部部長(cháng)楊傳堂。

楊傳堂開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地告訴記者，“公眾最關(guān)心的是綜合交通運輸體制的組建進(jìn)展怎樣。我的首要任務(wù)也是搭建綜合交通運輸管理的‘大舞臺’，這是一份沉重的擔子，任務(wù)艱巨。”

“這是一塊國家行政體制改革中難啃的硬骨頭。”楊傳堂結合歷史分析說(shuō)，1949年10月，新中國成立時(shí)，交通部和鐵道部作為國家的兩個(gè)重要職能部門(mén)，與新中國相伴而生。經(jīng)過(guò)60多年的大發(fā)展，中國交通運輸取得了亮眼的建設成績(jì)，同時(shí)，交通運輸領(lǐng)域實(shí)施大部制改革的呼聲也日漸增多。

直到2013年全國人代會(huì )，鐵路納入交通運輸部管理，綜合交通運輸管理體制終于獲得了“準生證”。

“國家發(fā)放了準生證，我們怎樣做到優(yōu)生？”楊傳堂說(shuō)，“從分后又合的歷史中可看出，綜合交通運輸管理體制改革真正的難點(diǎn)，在于協(xié)調和理順內部多種關(guān)系，真正將原來(lái)分散管理的運輸體制和人員‘綜合’在一起，而不僅僅是換了名稱(chēng)和牌子就萬(wàn)事大吉了。”

楊傳堂的首要任務(wù)是先把綜合運輸管理體制的“舞臺架子”搭建起來(lái)。“推進(jìn)機構編制調整工作，明晰各自的職責范圍，是去年綜合運輸體制搭建的重點(diǎn)。”楊傳堂介紹，2013年全國兩會(huì )剛結束，3月下旬交通運輸部就成立了機構改革和職能轉變領(lǐng)導小組及其辦公室，負責研究有關(guān)政策和重大事項；2013年11月25日，中央編辦印發(fā)了交通運輸部有關(guān)職責和機構編制調整方案；2014年1月24日，交通運輸部召開(kāi)了部機關(guān)落實(shí)調整方案動(dòng)員大會(huì )，公布了機構改革實(shí)施方案；調整交通運輸部部分內設機構設置。

完成了鐵路管理體制改革，實(shí)現鐵路政企分開(kāi)，是組建綜合交通運輸管理新體制的亮點(diǎn)。楊傳堂指出，鐵路改革備受社會(huì )關(guān)注。鐵路管理體制2013年實(shí)現了政企分開(kāi)，組建了國家鐵路局，成立了中國鐵路總公司。國家鐵路局組建工作基本完成，2014年1月6日正式掛牌，7個(gè)地區監管局的組建工作目前進(jìn)展順利。這是中國鐵路在歷史上首次走上政企分開(kāi)的道路，鐵路封閉、壟斷的市場(chǎng)大門(mén)開(kāi)始向社會(huì )打開(kāi)。

配套改革與此同步推進(jìn)，為落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設的意見(jiàn)》，交通運輸部配合有關(guān)部門(mén)推進(jìn)鐵路投融資體制改革，設立鐵路發(fā)展基金，實(shí)施鐵路運價(jià)改革，配合國家發(fā)改委加快鐵路建設項目前期工作。

新的交通運輸部開(kāi)始在探索中走上整合交通運輸資源的“綜合”之路。楊傳堂介紹，交通運輸部2013年成立了綜合交通運輸法規體系建設專(zhuān)題小組，他擔任組長(cháng)，鐵路局、民航局、郵政局的負責同志為副組長(cháng)，專(zhuān)門(mén)負責研究和統籌綜合交通運輸法規體系建設方面的事項。第一，統籌協(xié)調鐵路、公路、水路、民航的運輸政策和技術(shù)標準，建立綜合交通運輸公共信息服務(wù)平臺，推進(jìn)鐵路、公路、水路、民航聯(lián)網(wǎng)售票系統建設，推動(dòng)物流公共信息服務(wù)平臺建設；

第二，組織編制綜合運輸體系規劃，重點(diǎn)是落實(shí)好國家公路網(wǎng)規劃、中長(cháng)期鐵路網(wǎng)規劃，推進(jìn)國家高速公路“斷頭路”、普通國道的瓶頸路段改建和內河建設；

第三，加大綜合運輸樞紐建設，促進(jìn)各種運輸方式有效銜接。交通運輸部支持了26個(gè)綜合客運樞紐、20個(gè)公路貨運樞紐(物流園區)項目建設。2014年將繼續結合高速鐵路、樞紐機場(chǎng)、城市軌道交通的發(fā)展，進(jìn)一步加快客運樞紐、重點(diǎn)物流園區和集疏運體系建設，讓各種運輸方式之間的換乘更加便捷順暢，讓貨物的一體化運輸和集疏運效率得到提升；

第四是建立交通與發(fā)改委、國土部等部門(mén)之間的綜合運輸協(xié)調機制，建立完善跨運輸方式的協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制。

交通仍屬短板

2013年綜合交通體系完成了超過(guò)2萬(wàn)億元的投資規模，高速鐵路、高速公路、港口吞吐量分別居世界第一。經(jīng)過(guò)20多年世界歷史上最大規模的建設，中國的鐵路、公路、港口、機場(chǎng)是不是修夠了，修多了，交通還要不要大發(fā)展？社會(huì )上對這個(gè)話(huà)題的爭議持續不斷。

楊傳堂自2013年下半年以來(lái)，開(kāi)展了一項中國交通對標國際先進(jìn)水平的研究，發(fā)現中國交通運輸業(yè)仍存在明顯差距和巨大提升空間。

中國的路是多了還是不夠？楊傳堂的結論是：交通基礎設施總量不足、結構不合理、銜接不順暢等問(wèn)題仍然較為突出。

首先是路少，根據國家高速鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)規劃，到2030年，中國高速公路仍需建設6萬(wàn)公里以上，其中包括許多影響路網(wǎng)整體效益的省際“斷頭路”。高速鐵路仍需建設1萬(wàn)公里以上；其次是路的分布密度差。根據國家高速公路網(wǎng)規劃，到2030年，連接20萬(wàn)以上人口的城市，而歐美發(fā)達國家的高速公路已經(jīng)連接10萬(wàn)甚至5萬(wàn)人口的城市；鐵路貨運、內河航道更是短板，導致公路貨運量占全社會(huì )貨運量的79%，承擔低附加值的大宗散貨比例過(guò)高；民航是發(fā)達國家公眾長(cháng)距離出行的主要方式，中國乘坐飛機出行的人還是少數。

從裝備水平提升看，也有差距。楊傳堂舉例說(shuō)，一些關(guān)鍵核心技術(shù)尚未掌握；內河船型標準化率為40%；欄板貨車(chē)約占營(yíng)運載貨汽車(chē)78%，而歐美國家90%道路貨運通過(guò)廂式半掛車(chē)等專(zhuān)用運輸實(shí)現；節能減排水平偏低，營(yíng)運車(chē)輛、船舶單位運輸周轉量能耗和二氧化碳排放仍需下降。

楊傳堂特別強調，“服務(wù)”仍是中國目前交通運輸最大的短板。在客運方面，公共交通分擔率偏低，北京市、上海市公共交通出行比例僅為46%、37%，致使一些大城市交通擁堵嚴重，綜合客運樞紐建設亟待加強；在貨運方面，物流總費用占GDP比重多年來(lái)一直偏高，高于現代化水平較高國家的平均水平。全國751.6萬(wàn)戶(hù)運輸企業(yè)中，個(gè)體戶(hù)占91%，戶(hù)均僅擁有1.7輛車(chē)，而歐美國家戶(hù)均擁有車(chē)輛20輛左右；信息化管理和服務(wù)水平較低，全國性的交通運輸服務(wù)監督網(wǎng)絡(luò )尚未建立；交通運輸安全基礎相對薄弱，事故總量、傷亡人數仍在高位運行。

給交通生產(chǎn)力松綁

“要實(shí)現以上目標，必須深化改革，打造出透明開(kāi)放的服務(wù)型交通政府管理機構，為交通生產(chǎn)力松綁。”楊傳堂介紹，交通運輸部2014年2月24日成立了全面深化改革領(lǐng)導小組，負責交通運輸改革的頂層設計、統籌協(xié)調、整體推進(jìn)和督促落實(shí)，由他擔任組長(cháng)。

交通運輸部把職能轉變作為機構改革的核心，建立了清理行政審批工作機制，加大簡(jiǎn)政放權力度，加快推動(dòng)政府職能向加強市場(chǎng)監管、創(chuàng )造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會(huì )公平正義轉變。楊傳堂介紹，交通運輸部取消和下放了17項行政審批事項；及時(shí)組織修訂了涉及到的5件行政法規和10件規章；還對擬取消、下放的行政審批項目進(jìn)行了充分研究論證，提出了2015年前取消或下放37項行政審批項目的計劃。

交通運輸部日前向社會(huì )公開(kāi)了保留的行政審批事項清單。在各部門(mén)公開(kāi)權力清單的排行榜中，交通運輸部公布的所有審批和許可共有52項，公開(kāi)度在50多個(gè)部門(mén)中排在第26位。“這是個(gè)中等水平，但作為一個(gè)大部，交通運輸部完全有條件做得更好一些。”楊傳堂告訴記者：“我馬上找來(lái)兩個(gè)分管政務(wù)公開(kāi)、政務(wù)信息的處長(cháng)，專(zhuān)門(mén)談了一上午。部里安排有專(zhuān)門(mén)的人員來(lái)負責，為什么不能做得更好？”他的要求是，交通運輸部的政務(wù)公開(kāi)要走在前列，接受監督，凡是超過(guò)公開(kāi)項目的審批視為違法。對已公布取消、下放的審批項目，認真做好落實(shí)和銜接工作，避免通過(guò)登記、備案、年檢、審定、認定等方式變相設定行政審批，確保管理不缺位、監管不放松、服務(wù)更到位。為了給交通生產(chǎn)力松綁，釋放活力，必須理順交通行業(yè)存在多年的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。楊傳堂說(shuō)，交通運輸部已明晰了五項改革重點(diǎn)：

一是深化行政管理體制改革，包括進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權，進(jìn)一步轉變政府職能，穩步推進(jìn)交通行政綜合執法改革；

二是深化交通投融資體制改革，包括圍繞理順中央與地方事權深化交通運輸行業(yè)財稅體制配套改革，研究構建支撐普通公路建管養的投融資體制，研究建立交通基礎設施特許經(jīng)營(yíng)制度；

三是深化公路水路管理體制改革，其中包括加快建立事權與財力相匹配、建管養相協(xié)調的公路管理體制機制，深化水運管理、航道管理、海事管理、救助打撈、交通公安管理體制改革；

四是深化交通公共服務(wù)改革，其中包括加強相關(guān)發(fā)展戰略、規劃、政策、標準的研究制定，推動(dòng)建立科學(xué)規范的政府購買(mǎi)交通公共服務(wù)制度，加快推進(jìn)農村交通基礎設施建管養體制改革；

五是深化市場(chǎng)監管體制改革，包括加快建設統一開(kāi)放、競爭有序的交通運輸市場(chǎng)體系，積極參與和促進(jìn)交通運輸價(jià)格改革，深化道路貨運管理改革，加強工程質(zhì)量監管，完善統一市場(chǎng)準入制度。

“這些改革是我到交通運輸部工作以來(lái)感覺(jué)最難做的事兒。”楊傳堂坦言，“我國交通行業(yè)開(kāi)放得早，目前存在的都是些積累多年的矛盾，已到了不改不行的地步。這些改革都是比較難啃的硬骨頭，不僅是利益調整，還是一場(chǎng)靈魂深處的改革。”

楊傳堂分析指出，這些改革涉及的一個(gè)根本問(wèn)題是，市場(chǎng)主體和政府之間的關(guān)系如何恰當地處理？比如交通投融資體制改革問(wèn)題，既要想辦法吸引社會(huì )資本參與進(jìn)來(lái)，又要考慮和兼顧交通行業(yè)的社會(huì )公益性要求。高速公路收費問(wèn)題即是這個(gè)矛盾的典型體現。公眾意見(jiàn)很大，希望政府能還公路給“大眾”，少收費甚至不收費。但這些高速公路都是在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”中，以“貸款修路、收費還貸”的方式吸引社會(huì )資本投資建設，才加快了高速公路的建設。目前，鐵路投融資體制大門(mén)已經(jīng)打開(kāi)，如何吸引社會(huì )資本進(jìn)入鐵路？政府給企業(yè)多大的利潤空間能做到兩方面兼顧？這就是個(gè)待破解的難題。

“再難也要往前走，這是一場(chǎng)沒(méi)有退路的戰役。”楊傳堂說(shuō)，2014年先實(shí)行容易改的改革，主要包括研究項目法人責任制、招標投標制、合同管理制和工程監理制四位一體的公路建設管理體制、制度、建設項目管理方式的改革路徑和工作方案；完善收費公路管理政策，研究收費公路特許經(jīng)營(yíng)制度相關(guān)實(shí)施辦法；深化內河管理體制改革，加強界河和長(cháng)江航道管理體制改革研究，進(jìn)一步理順三峽船閘管理體制；深化交通運輸行政執法體制改革，加強執法形象和法制工作隊伍建設。

一切是為了公眾出行

“不管是修路還是改革，交通一切工作的目的都是為了服務(wù)公眾出行需要。”楊傳堂說(shuō)。

城市交通擁堵問(wèn)題令人頭疼。楊傳堂開(kāi)出的藥方是實(shí)施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰略。交通運輸部確定了探索以公共交通為導向的城鎮化交通發(fā)展模式，實(shí)現城際之間、城鄉之間、城市內部交通出行以軌道交通、長(cháng)途客運、城市公交等大容量公共交通出行方式為主，適當控制私人小汽車(chē)發(fā)展。

中國城鎮化正加速推進(jìn)，楊傳堂認為，交通規劃要先行，以最佳交通規劃方案引導城市形態(tài)、城鎮空間布局和產(chǎn)業(yè)布局；倡導綜合客運樞紐與商業(yè)、居住設施的土地綜合利用開(kāi)發(fā)模式；積極探索經(jīng)濟可承受、服務(wù)效果好的城鄉客運一體化發(fā)展模式；推進(jìn)土地、線(xiàn)位、岸線(xiàn)、空域等資源的節約集約利用和有序開(kāi)發(fā)，大力推進(jìn)信息技術(shù)在交通運輸行業(yè)的應用，努力減少交通事故數量和人員傷亡。

“安全是公眾對交通服務(wù)最大的要求。”楊傳堂強調，將推進(jìn)交通運輸安全生產(chǎn)長(cháng)效機制的建設，建立“平安交通”評價(jià)指標，出臺考核辦法和考評標準。

在信息時(shí)代，群眾對交通的服務(wù)便捷性要求越來(lái)越高。交通運輸部提出加快建設“智慧交通”，重點(diǎn)有：推進(jìn)綜合交通信息資源整合與利用，加快推進(jìn)全國交通信息的聯(lián)網(wǎng)工作，開(kāi)展綜合交通數據交換平臺試點(diǎn)，積極推進(jìn)省際區域交通信息資源整合共享，服務(wù)公眾；利用物聯(lián)網(wǎng)、新一代移動(dòng)通信、云計算、大數據管理、下一代互聯(lián)網(wǎng)等現代信息技術(shù)，在城市交通、內河航道網(wǎng)、集裝箱鐵水聯(lián)運開(kāi)展多項物聯(lián)網(wǎng)示范應用。電子不停車(chē)收費系統已經(jīng)推廣到全國28個(gè)省(市、區)，交通運輸部正在加快推動(dòng)全國聯(lián)網(wǎng)結算中心的建設，未來(lái)將實(shí)現“一卡在手，通行全國”；制定頒布了行業(yè)信息化標準體系表、交通基礎數據元等一系列行業(yè)標準，推動(dòng)建立智慧交通標準執行保障機制。

“我們的目標是，到2020年，基本形成‘網(wǎng)絡(luò )設施配套銜接、技術(shù)裝備先進(jìn)適用、運輸服務(wù)安全高效、支持保障科學(xué)有力’的現代綜合交通運輸體系，高速公路、干線(xiàn)鐵路和民用機場(chǎng)覆蓋20萬(wàn)以上人口城市，快速鐵路網(wǎng)覆蓋50萬(wàn)以上人口城市，國道干線(xiàn)公路覆蓋所有縣城，為全面建成小康社會(huì )提供有力的交通運輸保障。”楊傳堂說(shuō)。

“大交通”的成績(jì)單

“我國交通運輸業(yè)在推進(jìn)綜合運輸體制的改革中穩中向好，支撐了經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和民生的不斷改善。”楊傳堂向記者說(shuō)起串串數據，如數家珍。

一是綜合交通體系完成了超過(guò)2萬(wàn)億元的投資規模，交通基礎設施建設穩步推進(jìn)。楊傳堂幽默地說(shuō)，“沒(méi)有綜合交通運輸體制的改革，我就沒(méi)有條件告訴你這些綜合數據：據初步統計，去年全年鐵路、公路、水路完成投資2.2萬(wàn)億元，同比增長(cháng)5.4%。”二是全國綜合交通網(wǎng)總里程接近470萬(wàn)公里，這是交通運輸部首次對外公布全國綜合交通網(wǎng)里程數據。

楊傳堂具體介紹，在鐵路方面：全國鐵路運營(yíng)里程為10.3萬(wàn)公里，其中高速鐵路達1.12萬(wàn)公里；

在公路方面：全國公路通車(chē)總里程為434.6萬(wàn)公里，其中高速公路達10.4萬(wàn)公里；2013年新改建農村公路21萬(wàn)公里，97.85%的鄉鎮和88.9%的建制村通了瀝青、水泥路；

在水路方面：全國內河航道里程12.58萬(wàn)公里，其中高等級航道1.21萬(wàn)公里；全國規模以上港口萬(wàn)噸級泊位達到1914個(gè)，新增92個(gè)；

在民航方面：全國民航機場(chǎng)數量達到193個(gè)，新增10個(gè)；

在城市交通方面：全國軌道交通運營(yíng)線(xiàn)路總長(cháng)度達到2333.2公里，新增275.3公里。

三是交通運輸體系在促進(jìn)人流物流中起著(zhù)至關(guān)重要的支撐作用。

楊傳堂介紹說(shuō)，在客流方面：2013年鐵路、公路、水運、民航共完成客運量401.91億人，同比增長(cháng)5.6%，相當于一年里全國13多億人平均每人出行近30次；

在城市客運方面：2013年運送旅客1269億人次，同比增長(cháng)3.3%。相當于城市客運平均每天運送了3.47億人次的客流量；

在貨流方面：2013年鐵路、公路、水運、民航共完成貨運量444.01億噸，同比增長(cháng)10.0%。相當于平均每天完成了超過(guò)1.2億噸的貨物運輸；

在水運方面：全年規模以上港口完成貨物吞吐量106.1億噸，同比增長(cháng)8.5%；

在郵政方面：2013年完成快遞業(yè)務(wù)量近92億件，同比增長(cháng)61.6%，相當于每天送達超過(guò)2500萬(wàn)件的快遞。