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Copyright (c) 2012 機電產(chǎn)品交易網(wǎng) . 版權所有 皖I(lǐng)CP備12004440號-2
自2018年兩會(huì )以來(lái)，電力體制改革、新能源發(fā)展、煤改電等話(huà)題成為了輿論關(guān)注焦點(diǎn)。政府工作報告中首次明確提出“要降低電網(wǎng)環(huán)節收費和輸配電價(jià)格，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%”，預示今年將繼續提高電力市場(chǎng)化交易比重、推進(jìn)輸配電價(jià)改革、加強市場(chǎng)化運作。自2015年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)“9號文”以來(lái)，電力體制改革成效顯著(zhù)，電力市場(chǎng)結構加速完善，增量配網(wǎng)持續升溫、售電側改革持續推進(jìn)。展望未來(lái)，電改是規則的重構，而中國作為全球最大的新興電力市場(chǎng)，將在售電端、用電端、配電端帶來(lái)大量的產(chǎn)業(yè)機會(huì )。
回顧我國近40年來(lái)電力體制的演變，“國有經(jīng)濟在電力行業(yè)中發(fā)揮主導作用，同時(shí)電力作為基礎性行業(yè)要承擔國民經(jīng)濟宏觀(guān)調控的職能”是我國電改不同于其他國家的制度前提。“5號文”的本質(zhì)是在電力行業(yè)內部的一次國資國企改革，而“9號文”則僅是對傳統電力體制的自我完善。同時(shí)，由于現有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大，所以真正的體制變革或許要以十年期為界來(lái)審視，而這段時(shí)間正是我們深化理論和認識的重要時(shí)期。
中國電力體制改革的歷程
中國電力體制由整個(gè)經(jīng)濟體制及電力行業(yè)在國民經(jīng)濟中的定位和功能所決定，改革開(kāi)放之前如此，改革開(kāi)放至今仍是如此。我國電力體制改革不同于國外的制度前提在于，國有經(jīng)濟在電力行業(yè)中發(fā)揮主導作用，同時(shí)電力作為基礎性行業(yè)要承擔國民經(jīng)濟宏觀(guān)調控的職能。
“5號文”——電力資源配置機制的制度化
隨著(zhù)20世紀90年代國民經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的推進(jìn)，“讓電力行業(yè)資源配置機制更加制度化”成為日益強烈的需求。黨的十四大提出“建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制”以后，全國經(jīng)濟體制改革目標和基本原則得到系統化和具體化發(fā)展，電力體制改革的思路和方案逐步清晰。地方性制度創(chuàng )新也面臨著(zhù)與宏觀(guān)調控的協(xié)調問(wèn)題。例如，與集資辦電相伴隨的多種電價(jià)制度，給電價(jià)體系、技術(shù)路線(xiàn)、環(huán)境保護等造成的不利影響成為國家宏觀(guān)調控的掣肘。
制度化的標志是2002年的“5號文”。盡管“5號文”相比于2015年的“9號文”，“體制”改革特征更明顯，但這些政策均圍繞國企改革紅利進(jìn)而實(shí)現宏觀(guān)調控職能而制定。實(shí)際上，“5號文”的主要內容實(shí)際上在20世紀90年代就已基本清晰，其本質(zhì)是在電力行業(yè)內部的一次國資國企改革。
短期的資源配置機制和長(cháng)期的動(dòng)態(tài)調整機制，基本理順了集資辦電以來(lái)的國有企業(yè)、行業(yè)發(fā)展與宏觀(guān)調控，以及中央與地方（其中，地方利益的很大一部分是地方電力國企）間的關(guān)系。而這種電力資源配置機制一直維持至今。
“9號文”——傳統電力體制的自我完善
受2008年全球金融危機的影響，國內經(jīng)濟形勢出現重大變化，盡管期間政府通過(guò)強刺激政策一度緩解了增長(cháng)壓力，但隨著(zhù)刺激作用的消退和全球經(jīng)濟形勢的變化，國內供給側結構性問(wèn)題及深層體制問(wèn)題凸顯。所以黨的十八大以來(lái)開(kāi)始推進(jìn)全面深化改革，黨中央也提出了“能源革命”的戰略。
經(jīng)濟形勢的變化使得長(cháng)期以投資為導向的電力體制也需要適應國民經(jīng)濟增速換檔的現實(shí)，作為國民經(jīng)濟基礎的電力行業(yè)在宏觀(guān)調控中作用聚焦在為實(shí)體經(jīng)濟降低用能成本上。
在這種背景下，電力體制改革面臨著(zhù)艱難的權衡：一方面，傳統電力體制對行業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，這是主要方面;另一方面，其弊端也在逐步顯現，這是次要方面。這種權衡雖然增加了體制改革方案的難度，但卻決定了“9號文”的改革成為傳統電力體制的一種自我完善。具體表現在以下幾個(gè)方面：
第一，再次推動(dòng)權力下放，下放權力包括投資審批、計劃電量放開(kāi)、市場(chǎng)設計與建設（內含定價(jià)）、增量配網(wǎng)和售電市場(chǎng)等，力度遠較集資辦電時(shí)期更大。
第二，通過(guò)放開(kāi)計劃電量制、推動(dòng)市場(chǎng)化交易實(shí)現降價(jià)，其作用機制在于使電量配置向長(cháng)期平均成本更低的電廠(chǎng)和機組集中，從而降低交易電價(jià)。
第三，通過(guò)獨立輸配電價(jià)理順電價(jià)傳導機制，并壓低輸配成本，其作用機制在于壓縮與電網(wǎng)無(wú)關(guān)的成本，一定程度上強化成本約束。
第四，推動(dòng)去產(chǎn)能，壓縮中小機組規模，提高規模經(jīng)濟性，降低長(cháng)期平均成本。
第五，通過(guò)中央和地方的電力國有資產(chǎn)重組，壓縮無(wú)效資產(chǎn)，降低杠桿率;實(shí)現縱向與橫向經(jīng)濟性，降低長(cháng)期平均成本。
“體制”改革的著(zhù)力點(diǎn)
形成“從市場(chǎng)價(jià)格，到企業(yè)投資，到市場(chǎng)規模，到供求關(guān)系”的內生循環(huán)反饋機制，需要在四個(gè)環(huán)節采取針對性的“體制”改革措施，也就是說(shuō)，實(shí)現“轉移-補充-重組-整合”的系統改革。
第一，將國企投資激勵從行業(yè)外轉移到行業(yè)內。
第二，將現貨市場(chǎng)補充進(jìn)電力市場(chǎng)循環(huán)反饋機制的鏈條中。
第三、通過(guò)電網(wǎng)結構性重組來(lái)建立適應競爭性電力市場(chǎng)的系統運營(yíng)機制。
第四，整合分散的能源管理職能，為電力體制改革提供組織保障。
對電力體制改革的展望
傳統體制下的短期資源配置機制與長(cháng)期動(dòng)態(tài)調整機制，在20世紀90年代和本世紀初得到制度化確立以來(lái)，一直保持穩定。但傳統計劃已經(jīng)難以適應新時(shí)代經(jīng)濟對高質(zhì)量發(fā)展的要求，尤其難以保持國有經(jīng)濟主導作用與行業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展間的一致性。
對當下而言，推動(dòng)電力體制改革，落腳點(diǎn)依舊在于理順國有經(jīng)濟、行業(yè)利益與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。但隨著(zhù)以投資為主的國企紅利漸弱，通過(guò)市場(chǎng)競爭挖掘新的紅利來(lái)源，正是更好發(fā)揮電力國有經(jīng)濟主導作用的必然選擇，這與競爭性電力市場(chǎng)的作用完全一致。以市場(chǎng)競爭紅利接續國企改革紅利，是中國電力體制改革的主線(xiàn)。
推進(jìn)電力體制改革首先需要頂層設計，而現有改革遵循的是一條自我完善的路徑，這是一種矛盾。這種矛盾固然有其現實(shí)條件，但也決定了這種狀況必然是不可持續的，是階段性的。
當然，這一階段可能比較長(cháng)。隨著(zhù)宏觀(guān)形勢穩中向好，現有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大。真正的體制變革或許要以十年期為界來(lái)審視。這段時(shí)期恰是我們不斷深化對中國電力體制改革理論和政策認識的重要時(shí)期。
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