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我國“十三五”規劃將
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日前，國家能源局召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )，本次發(fā)布會(huì )主要圍繞《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》解答相關(guān)問(wèn)題。國家能源局表示，531光伏發(fā)電的通知并非要控制行業(yè)發(fā)展，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)持續健康發(fā)展是行業(yè)的責任和目標，國家能源局將與業(yè)內單位一起加強研究相關(guān)政策措施。
成就矚目
國家發(fā)展改革委、國家能源局認真學(xué)習貫徹黨的十八大以來(lái)習近平總書(shū)記關(guān)于“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的能源安全新戰略有關(guān)論述，以及黨的十九大關(guān)于“壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)”的戰略部署，認真落實(shí)《可再生能源法》《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國發(fā)〔2013〕24號）要求，積極促進(jìn)光伏行業(yè)發(fā)展。在國家政策支持和各方共同努力下，光伏發(fā)展取得了舉世矚目的成就，已成長(cháng)為我國為數不多的、同步參與國際競爭、產(chǎn)業(yè)化占有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，在推動(dòng)能源轉型中發(fā)揮了重要作用。概括起來(lái)，有以下幾點(diǎn)。
一是裝機規模持續擴大，已成為全球最大的應用市場(chǎng)。我國光伏發(fā)電新增裝機連續5年全球第一，累計裝機規模連續3年位居全球第一，“十二五”期間年均裝機增長(cháng)率超過(guò)50%，進(jìn)入“十三五”時(shí)期，光伏發(fā)電建設速度進(jìn)一步加快，年平均裝機增長(cháng)率75%，2016年新增并網(wǎng)裝機容量3424萬(wàn)千瓦，2017年新增并網(wǎng)裝機容量5306萬(wàn)千瓦。截至2017年底，全國光伏發(fā)電累計并網(wǎng)裝機容量達到1.3億千瓦。截至2018年4月底，裝機已超過(guò)1.4億千瓦。
二是光伏技術(shù)不斷創(chuàng )新突破，已形成具有國際競爭力的完整的光伏產(chǎn)業(yè)鏈。近年來(lái)，我國光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)由“兩頭在外”的典型世界加工基地，逐步轉變成為全產(chǎn)業(yè)鏈全球光伏發(fā)展創(chuàng )新制造基地。光伏技術(shù)水平和產(chǎn)量質(zhì)量不斷提高，2017年國內組件產(chǎn)量達7500萬(wàn)千瓦，占全球的71%，不斷突破高效電池轉換效率的世界紀錄，2017年全球前10強光伏組件企業(yè)中我國占據了8個(gè)，國際競爭力明顯提升。
三是法規政策不斷完善，逐步營(yíng)造適應光伏發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境?！犊稍偕茉捶ā奉C布實(shí)施，特別是2013年7月國務(wù)院發(fā)布國發(fā)〔2013〕24號文以來(lái)，我國相繼出臺了一系列促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政策措施，僅國家發(fā)展改革委、財政部、工信部、國家能源局、國土資源部等相關(guān)部門(mén)支持和規范光伏行業(yè)發(fā)展的政策性文件就近100個(gè)，范圍涵蓋產(chǎn)品制造、市場(chǎng)應用、財稅、價(jià)格、補貼、土地管理等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)相關(guān)方面，迅速地營(yíng)造出有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互補配套的政策環(huán)境。與此同時(shí)，地方政府也相繼出臺了支持光伏發(fā)電發(fā)展的相關(guān)政策措施。
困難猶存
光伏發(fā)展在取得顯著(zhù)成績(jì)的同時(shí)，也遇到了一些困難和問(wèn)題，突出表現在：
一是補貼缺口持續擴大。截至2017年底，累計可再生能源發(fā)電補貼缺口總計達到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元（占比約40%），且呈逐年擴大趨勢，目前已超過(guò)1200億元，直接影響光伏行業(yè)健康有序發(fā)展。如果這種超常的增長(cháng)繼續下去，財政補貼缺口將持續擴大，將會(huì )對行業(yè)發(fā)展帶來(lái)更加不利的影響。
二是消納問(wèn)題不容忽視。隨著(zhù)光伏發(fā)電的迅猛增張，一些地方也出現了較為嚴重的棄光限電問(wèn)題。2015年全國棄光率12%，2016年棄光率11%，2017年通過(guò)多方努力，棄光率下降至6%，但個(gè)別地方仍然十分嚴重，甘肅、新疆棄光率分別達到20%和22%。今年一季度，棄光電量16.24億千瓦時(shí)，棄光率4%，同比下降5.3個(gè)百分點(diǎn)，雖有好轉，但仍不穩固。
三是產(chǎn)能過(guò)大存在隱患。在國內光伏發(fā)電市場(chǎng)高速增長(cháng)的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題、產(chǎn)品和電站建設質(zhì)量問(wèn)題也有顯現。上述問(wèn)題的存在，不利于行業(yè)健康可持續發(fā)展，需要引導市場(chǎng)和行業(yè)根據新形勢調整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點(diǎn)從擴大規模轉到提質(zhì)增效上來(lái)，著(zhù)力推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、降低發(fā)電成本、減少補貼依賴(lài)，從而推動(dòng)行業(yè)有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。
為全面貫徹黨的十九大提出的壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)的要求，促進(jìn)光伏行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局根據行業(yè)發(fā)展實(shí)際，自2017年底以來(lái)組織有關(guān)方面就優(yōu)化光伏產(chǎn)業(yè)規模管理、電價(jià)機制以及市場(chǎng)化體機制等發(fā)展政策進(jìn)行了認真研究，并著(zhù)手政策制定、文件起草工作。在政策研究制定過(guò)程中，借鑒了德國、西班牙、捷克等國家經(jīng)驗，通過(guò)征求意見(jiàn)會(huì )（2月）、新聞發(fā)布會(huì )（4月）等多種方式充分征求意見(jiàn)、吹風(fēng)提示，還專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì )議聽(tīng)取了地方發(fā)展改革委（能源局）、有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)意見(jiàn)并作了政策宣介。經(jīng)多次修改完善、反復論證后，于5月31日正式印發(fā)了《通知》。
出臺《通知》是十分必要
出臺《通知》既是落實(shí)供給側結構性改革、推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，也是緩解光伏行業(yè)當前面臨的補貼缺口和棄光限電等突出矛盾和突出問(wèn)題的重要舉措。這是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段的必然要求，出臺《通知》是十分必要的。對實(shí)現光伏產(chǎn)業(yè)持續健康發(fā)展具有重要作用。
一是有利于緩解財政補貼壓力。財政補貼缺口持續擴大是當前制約光伏發(fā)展的突出問(wèn)題。國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國發(fā)[2013]24號）明確規定，光電發(fā)展規模與國家可再生能源發(fā)展基金規模相協(xié)調。適當調低需要補貼的新增建設規模，將避免形成系統性風(fēng)險，從長(cháng)遠講是有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的。
二是有利于解決消納問(wèn)題。去年以來(lái)，通過(guò)各方努力、采取一系列措施，棄光問(wèn)題得到有效改善，但還沒(méi)有徹底解決，不僅西部地區光伏消納問(wèn)題尚未根本解決，而且隨著(zhù)分布式光伏裝機快速增加，也給東部一些地區配網(wǎng)安全運行帶來(lái)了新問(wèn)題。通過(guò)調整發(fā)展節奏，有助于解決光伏消納問(wèn)題，減少棄光。
三是有利于激發(fā)企業(yè)發(fā)展內生動(dòng)力。隨著(zhù)光伏發(fā)電補貼強度下降，將倒逼企業(yè)練內功、強體質(zhì)，從依靠國家政策向到更多的依靠市場(chǎng)轉變，減少補貼依賴(lài)，促使企業(yè)通過(guò)降本增效提高企業(yè)發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現光伏行業(yè)優(yōu)勝劣汰，加速淘汰落后產(chǎn)能，倒逼產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，遏制企業(yè)非理性擴張，促進(jìn)行業(yè)資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)集中，進(jìn)一步鞏固光伏產(chǎn)業(yè)在全球的領(lǐng)先地位，培育一批世界級光伏制造領(lǐng)軍企業(yè)。
四是有利于促進(jìn)地方降低非技術(shù)成本，改善營(yíng)商環(huán)境。補貼下調之后，為保證光伏發(fā)電項目經(jīng)濟性，一方面企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步降低成本，另一方面也利于促進(jìn)地方政府落實(shí)國家和地方支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項政策，降低非技術(shù)成本。
繼續支持光伏產(chǎn)業(yè)持續發(fā)展
光伏發(fā)電是綠色清潔的能源，符合能源轉型發(fā)展方向，在能源革命中具有重要作用。培育壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)、支持光伏發(fā)電等清潔能源發(fā)展是能源生產(chǎn)革命、消費革命的重要內容。國家發(fā)展改革委、國家能源局將繼續支持光伏產(chǎn)業(yè)健康持續發(fā)展。促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)持續健康有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展是行業(yè)的共同責任和目標，國家能源局將繼續與業(yè)內單位一起，加強研究相關(guān)政策措施。
一是抓緊研究光伏發(fā)電市場(chǎng)化時(shí)間表路線(xiàn)圖，統籌考慮非化石能源消費目標、電網(wǎng)消納能力、財政補貼實(shí)力，完善“十三五”光伏發(fā)展目標和后幾年發(fā)展規模，合理把握發(fā)展節奏。
二是大力推進(jìn)分布式市場(chǎng)化交易。辦法已經(jīng)印發(fā)，目前各地正在提出試點(diǎn)方案，我們將抓緊協(xié)商回復。今后要不斷完善商業(yè)模式和運行模式，使分布式市場(chǎng)化交易成為分布式光伏發(fā)展的一個(gè)重要方向，成為新形勢下分布式光伏發(fā)展的新突破、新市場(chǎng)?！锻ㄖ烦雠_后，有些地方電網(wǎng)公司簡(jiǎn)單的理解為國家要控制光伏的發(fā)展，該并網(wǎng)的項目也不給并了，按政策要求該墊付的分布式光伏發(fā)電的補貼也停止了，應立即改正。
三是推動(dòng)減輕企業(yè)負擔，為光伏企業(yè)營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境。我們與國外國家相比，光伏發(fā)電成本的差異主要在非技術(shù)成本上。今年，國家能源局印發(fā)了《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負擔有關(guān)事項的通知》（國能發(fā)新能[2018]34號），對減輕光伏企業(yè)非技術(shù)成本將有重要作用，我們要推動(dòng)地方做好該文件的貫徹落實(shí)，使措施要求落到實(shí)處，真正讓光伏企業(yè)輕裝前行。
四是抓緊可再生能源電力配額制度的落地實(shí)施。目前，辦法已完成征求意見(jiàn)工作，正在根據征求意見(jiàn)情況進(jìn)一步修改完善，爭取年內出臺。這個(gè)制度實(shí)施后，進(jìn)一步強化各地方政府和售電公司、參與市場(chǎng)交易大電力用戶(hù)、自備電廠(chǎng)等市場(chǎng)主體對消納可再生能源的責任，將對促進(jìn)包括光伏發(fā)電在內的可再生能源發(fā)展起到十分重要作用。
五是多措并舉擴大消納，進(jìn)一步減少棄光限電。認真落實(shí)《解決棄水、棄風(fēng)、棄光問(wèn)題的實(shí)施方案》明確的各項措施，著(zhù)力擴大光伏發(fā)電消納，突出抓好重點(diǎn)地區的消納問(wèn)題，確保實(shí)現雙降。電網(wǎng)企業(yè)要落實(shí)新能源優(yōu)先調度要求。
