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為實(shí)現對無(wú)人駕駛航空器的依法管理，國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì )辦公室組織起草的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》日前在工信部官網(wǎng)上對外征求意見(jiàn)。這是我國首次從國家戰略層面對無(wú)人機管理與發(fā)展做出部署。
無(wú)人機產(chǎn)業(yè)法律法規國家層面零的突破
民航二所空管所副所長(cháng)張建平認為，征求意見(jiàn)稿是國家層面無(wú)人機產(chǎn)業(yè)法律法規零的突破，對無(wú)人機的人、機、環(huán)（空域）、管（運行）等四個(gè)方面都有所涵蓋，內容比較全面。
中國民航大學(xué)法學(xué)院副教授王立志說(shuō)，從管理角度看，無(wú)人機是一把雙刃劍。在為人類(lèi)生活提供便利和幫助的同時(shí)，也存在著(zhù)一些問(wèn)題。因此，征求意見(jiàn)稿出臺是通過(guò)立法的方式對無(wú)人機行業(yè)進(jìn)行規范，促進(jìn)無(wú)人機行業(yè)的發(fā)展和繁榮。
王立志說(shuō)，由于無(wú)人機和有人駕駛航空器都在統一空域里飛行，隨著(zhù)無(wú)人機井噴式的發(fā)展，許多無(wú)人機干擾民航機場(chǎng)運行等事件屢見(jiàn)報端。無(wú)人機既影響了航班運行，也造成了大量的經(jīng)濟損失和社會(huì )問(wèn)題?，F在制定法規“是順理成章的。”
北京交通大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)、互聯(lián)網(wǎng)交通運輸法律研究中心主任李巍濤指出，征求意見(jiàn)稿對無(wú)人機的分級分類(lèi)管理比較科學(xué)。與歐洲的三分類(lèi)不同，在不建立評估機構的情況下，使用多維度、綜合考量的方式對無(wú)人機進(jìn)行分類(lèi)，既能滿(mǎn)足無(wú)人機管理的需求，也能符合人民群眾對娛樂(lè )類(lèi)無(wú)人機的實(shí)際需要。
李巍濤指出，征求意見(jiàn)稿劃設管控空域，公布空域信息，使得空域使用和準入規則更明晰，使用戶(hù)明確知道哪里能去，哪里不能去，能夠根據規則合法使用空域，體現了國家開(kāi)放的管理思路。
他認為，征求意見(jiàn)稿提出由省級人民政府公布行政管轄范圍內空域劃設信息，民航局統一發(fā)布全國空域劃設信息。同時(shí)明確了空域申請和計劃申請的流程及內容，對外公布飛行空域和計劃審批單位名稱(chēng)、申請流程、聯(lián)系方式和監督電話(huà)，改變了過(guò)去用戶(hù)知情難、申請難、合規難的痛點(diǎn)。
征求意見(jiàn)稿亮點(diǎn)不少
張建平說(shuō)，征求意見(jiàn)稿以運行風(fēng)險為中心，進(jìn)行無(wú)人機分類(lèi)管理，有利于實(shí)際指導解決問(wèn)題。無(wú)人機擾航事件發(fā)酵后，很多地方一度對無(wú)人機按照機場(chǎng)凈空保護區域進(jìn)行全面禁飛，這種管理簡(jiǎn)單粗暴。征求意見(jiàn)稿在確保國家安全、公共安全、飛行安全前提下，對一定高度、一定類(lèi)型民用無(wú)人機飛行放寬管制，有利于公眾使用無(wú)人機。另外，每年定期發(fā)布無(wú)人機空域劃設信息，有利于空域資源靈活使用。
李巍濤也表示，征求意見(jiàn)稿為無(wú)人機用戶(hù)提供了合理合法的飛行權利，簡(jiǎn)化了空域管理手續，使用戶(hù)不再受“黑飛”困擾。他說(shuō)，征求意見(jiàn)稿規定，輕型無(wú)人機在適飛空域不用申請空域和飛行計劃，很多使用消費級無(wú)人機的用戶(hù)可以在合法范圍內相對自由地飛行。“相信以后不會(huì )再出現因正常使用無(wú)人機而被拘留的案例。”
王立志說(shuō)，征求意見(jiàn)稿的一個(gè)亮點(diǎn)是對無(wú)人機的分類(lèi)。和地方立法把無(wú)人機簡(jiǎn)單分為輕型微型小型中型大型不同，征求意見(jiàn)稿采用了更復雜的分類(lèi)方式，把無(wú)人機按照任務(wù)分為國家和民用兩級；按照飛機管理方式分為開(kāi)放型、有條件開(kāi)放型和管控型；按照安全飛行性能等分為小型微型。這種分類(lèi)方法更為全面細化，更適于管理需求，也更符合國際立法的趨勢。
“中國的低空改革尚未完成，現階段，中國的空域都為管制空域。如果按照現行的民航法、通航條例等規定，所有起飛均需提前申請空域與飛行計劃。但是這種方式已經(jīng)不適用于當下無(wú)人機的客觀(guān)發(fā)展現實(shí)，無(wú)法滿(mǎn)足用戶(hù)的正常使用需求。”李巍濤告訴中國青年報·中青在線(xiàn)記者，征求意見(jiàn)稿通過(guò)劃分無(wú)人機管控空域，開(kāi)放適飛空域，滿(mǎn)足了用戶(hù)的使用需求和社會(huì )的發(fā)展需要。這是中國低空開(kāi)放的一小步，是關(guān)健且堅實(shí)的一步，能夠為未來(lái)的低空空域開(kāi)放積累經(jīng)驗。
征求意見(jiàn)稿規定，使用微型無(wú)人機的用戶(hù)，如在50米以下、禁飛區以外飛行，無(wú)需申請空域和飛行計劃；對于輕型無(wú)人機，在120米以下適飛空域內飛行，只需報送動(dòng)態(tài)信息，也不再需要申請空域和飛行計劃?？紤]到我國大多數用戶(hù)為使用微型和輕型機進(jìn)行個(gè)人娛樂(lè )的用戶(hù)，李巍濤認為，這對中國無(wú)人機產(chǎn)業(yè)的未來(lái)發(fā)展會(huì )形成重大利好。
張建平指出，運營(yíng)管理開(kāi)放后，無(wú)人機研發(fā)企業(yè)的銷(xiāo)量也會(huì )有所上升，間接促進(jìn)企業(yè)對新型無(wú)人機的研發(fā)和創(chuàng )新。
專(zhuān)家支招完善征求意見(jiàn)稿
王立志說(shuō)，征求意見(jiàn)稿仍有可以完善的空間。從立法本身來(lái)看，法規起草的立法語(yǔ)言還不夠規范。在立法和法條里使用了大量的文件、講話(huà)等，在實(shí)際操作中具體含義不夠確定。同時(shí)，除了規定飛行本身，征求意見(jiàn)稿還規定了無(wú)人機本身的銷(xiāo)售、登記、進(jìn)出口等環(huán)節，邏輯顯得不夠嚴密。
王立志指出，征求意見(jiàn)稿一些制度的操作性還有待進(jìn)一步探討。例如現在以黑名單的形式規定了禁飛空域，黑名單的確在管理上具有易操作性，但前提是黑名單必須詳盡周全，否則遺漏了本不該飛卻未列入黑名單的空域，就會(huì )出問(wèn)題。
另外，處于黑名單范圍的往往是涉密等敏感單位，規定了這樣的黑名單，反而有泄密的風(fēng)險。王立志認為，空域管理機構還應該提出更合理的管理辦法。
除了空域管理，消費級無(wú)人機的實(shí)踐操作也有提升空間。
征求意見(jiàn)稿第十條中強制要求除微型無(wú)人機以外的民用無(wú)人機消費方進(jìn)行實(shí)名備案。李巍濤擔心，鑒于無(wú)人機消費方式特點(diǎn)，這一要求在實(shí)踐操作中可能會(huì )遭遇困難。
“從法律層面講，強制消費者進(jìn)行登記備案缺乏合理的法理依據。“李巍濤說(shuō)。
李巍濤建議，根據分級分類(lèi)管理的理論，應該對小型及以上無(wú)人機進(jìn)行實(shí)名銷(xiāo)售備案，不應該要求銷(xiāo)售輕型機的企業(yè)對購買(mǎi)者進(jìn)行實(shí)名銷(xiāo)售備案，并向公安機關(guān)報備的規定。由于輕型無(wú)人機個(gè)人消費屬性明確，除了自用，還大量地用做禮物，因此銷(xiāo)售實(shí)名備案并不能實(shí)現購買(mǎi)者和使用者的一致性。而小型及以上無(wú)人機功能強大，以作業(yè)為主，購買(mǎi)者基本上都是專(zhuān)業(yè)用戶(hù)或者相關(guān)企業(yè)。用戶(hù)購買(mǎi)這些產(chǎn)品的目的明確，就是要用這些產(chǎn)品進(jìn)行特定作業(yè)活動(dòng)。因此這類(lèi)產(chǎn)品的購買(mǎi)者和使用者能較好地保持一致。另外，條例已經(jīng)規定使用無(wú)人機要實(shí)名登記，民航局也已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間，相關(guān)的做法能夠成為行業(yè)的標準，并且符合輕型機的行業(yè)特點(diǎn)、用戶(hù)習慣。
張建平指出，征求意見(jiàn)稿對于規定250克以下的微型無(wú)人機在真高50米以下空域飛行采取開(kāi)放政策，但主流消費類(lèi)無(wú)人機都不止250克，且很多樓宇都高于50米。對無(wú)人機開(kāi)放力度仍需加大。
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